دراسات في مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2021 – الجزء 2

الدكتور مصدق عادل

كلية القانون – جامعة بغداد

مركز حمورابي للبحوث والدراسات الاستراتيجية

في سابقة خطير تُعد هي الأولى من نوعها في تاريخ العراق أقدمت الحكومة وبالتنسيق مع البنك المركزي العراقي على رفع سعر بيع الدولار في مزاد بيع العملة الأجنبية بعد تشكيل مجلس رئاسة الهيئات المستقلة برئاسة رئيس مجلس الوزراء، إذ تم تحديده بمبلغ (1450) دينار عراقي من وزارة المالية ، وذلك لغرض الشروع والبدء في تطبيق المشروع الإصلاحي الاقتصادي لمجلس الوزراء الذي أطلق عليه (الورقة البيضاء).
وتطبيقاً لما تقدم فقد احتوت المادة (1/اولاً/أ) من مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية لسنة 2021 على تحديد صريح لسعر صرف الدولار لأول مرة في قوانين الموازنة العامة الاتحادية الصادرة في العراق بالنص (على أساس سعر صرف 1450 دينار لكل دولار).
وعلى الرغم مما يتراءى لنا لأول وهلة أنَّ تحديد سعر صرف الدولار يتعلق فقط ببيع النفط الخام العراق والذي له تأثيرات إيجابية على الاقتصاد العراقي، غير أنَّ هذا القول غير صحيح على اطلاقه، إذ إنَّ التحديد المذكور سينعكس بآثار سلبية على جميع فئات الموظفين والمواطنين العراقيين، ناهيك عن التأثيرات الجانبية الأخرى على الاقتصاد العراقي.
فبالنسبة إلى الموظفين فمن إجراء مقارنة حسابية بسيطة قيمة الراتب السابق الذي كانوا يتقاضوه عندما كان سعر صرف الدولار يبلغ (119) الف دينار عراقي وبين قيمة الراتب الحالي الذي اصبح يتقاضوه بعد ارتفاع سعر الصرف بمبلغ (1450) الف دينار عراقي نجد أنَّ نسبة التخفيض الفعلي قد بلغت (18%) من قيمة الراتب والمخصصات الممنوحة للموظفين حالياً.
وهو الأمر الذي يفهم منه أنَّ الحكومة قد لجأت إلى التخفيض الفعلي غير المعلن عنه، خلافاً لنصوص الدستور والقوانين النافذة، ومع الإقرار بأنَّ المركز القانوني للموظف هو مركز تنظيمي يخضع للقوانين والأنظمة في تحديد الراتب وغيره من الأمور الوظيفية غير أننا نرى أنَّ هذا المسلك من مجلس الوزراء يشكل مخالفة صريحة للمادة (28/أولاً) من الدستور التي تنص

(اولاً: لا تفرض الضرائب والرسوم ولا تعدل ولا تجبى ولا يعفى منها إلا بقانون)، إذ إنَّ اللجوء إلى هذه الطريقة المالية الملتوية يحقق اثراءً للحكومة على حساب الموظف، فضلاً عن تخفيض القوة الشرائية للموظف من السلع والخدمات التي غالبيتها مستوردة من خارج العراق وبالعمل الصعبة، ناهيك عن كونه ينطوي على تخفيض ضمني للرواتب والمخصصات الممنوحة للموظف دون سلوك الطريق القانوني السليم المتمثل بتعديل قانون رواتب موظفي الدولة والقطاع العام رقم(22) لسنة 2008، أو إصدار قرار من مجلس الوزراء بطرح سلم جديد لرواتب ومخصصات الموظفين.
وهو الأمر الذي ينطوي على مخالفة دستورية صريحة لمبدأ المساواة امام القانون المنصوص عليه في المادة (14) من الدستور ، فضلاً عن انتهاك تخفيض قيمة العمل العراقية لمبدأ تكافؤ الفرص وواجب الدولة في اتخاذ الإجراءات اللازمة لذلك المنصوص عليها في المادة (16) من الدستور ، ناهيك عن مخالفته لمتطلبات تحقيق التنمية المستدامة اللازم توفيرها للأجيال العراقية القادمة.
كما أنَّ قيام مجلس الوزراء بتحديد سعر الصرف في مشروع قانون الموازنة يترتب عليه انتهاك للواجب المفروض على الحكومة المنصوص عليها المادة (25) من الدستور التي تنص (تكفل الدولة إصلاح الاقتصاد العراقي وفق أُسسٍ اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده، وتنويع مصادره، وتشجيع القطاع الخاص وتنميته).
فضلاً عن مخالفة هذا النص لاستقلال البنك المركزي العراقي في رسم السياسة النقدية، مع ما يترتب على ذلك من انتهاك الاستقلال المالي والإداري الذي يتمتع به البنك المركزي باعتباره هيئة مستقلة منصوص عليها في المادة (103) من الدستور العراقي

(أولاً: يُعد كل من البنك المركزي العراقي، وديوان الرقابة المالية، وهيئة الإعلام والاتصالات، ودواوين الأوقاف، هيئات مستقلة مالياً وإدارياً، وينظم القانون عمل كل هيئة منها. ثانياً: يكون البنك المركزي العراقي مسؤولاً أمام مجلس النواب، ويرتبط ديوان الرقابة المالية، وهيئة الإعلام والاتصالات بمجلس النواب).
أما بالنسبة إلى المواطن فإنَّ تخفيض قيمة الدينار العراقي تتمثل اثاره الوخيمة على المواطن في قيام الحكومة بنقل عبء العجز المالي من كاهلها لتضعه على عاتق المواطن، إذ ترتب على هذا الإجراء غير المدروس ارتفاع قيمة المواد الاستهلاكية التي غالباً مستورد من خارج العراق، فضلاً عن ارتفاع خدمة تسديد القروض الأجنبية دون أنْ تحقق هذه السياسة أي تغييرات ملحوظة في تخفيض المديونية الدولية للعراق.
وفضلاً عما تقدم فإنَّ مجلس الوزراء بقيامه بهذه الخطوة المالية غير الصحيحة في ظل الاستمرار غير المبرر في الاقتراض الخارجي دون قيد أو شرط والتي بلغ عددها (24) قرضاً، فإنه بذلك يصادر حقوق الأجيال القادمة في العيش في حياة حرة كريمة وفق المادة (30) من الدستور ، وذلك لانه يزيد من المديونية الدولية للعراق، ناهيك عن تخفيض نسبة الفرد من الدخل القومي الذي بلغ أدنى مستوياه في ظل الحكومة الحالية منذ عام 2020 ولغاية يومنا هذا .
ولا يقتصر الأمر عند هذا الحد فحسب، بل أنَّ المادة (20) من مشروع قانون الموازنة نصت على أنه ( بهدف مواجهة الازمة المالية والمساهمة بحماية محدودي الدخل من اثارها وتحقيق قدر اكبر من العدالة الاجتماعية تطبق ضريبة الدخل كما يأتي:
اولاً:

أ- يخضع اجمالي الدخل الشهري لرؤساء الرئاسات ( الجمهورية ومجلس الوزراء ومجلس النواب ومجلس القضاء الأعلى) ونوابهم لضريبة الدخل بنسبة مقطوعة قدرها (40%) وبدون اية سماحات.
ب- يخضع اجمالي الدخل الشهري للوزراء والنواب ومن بدرجتهم ومن يتقاضى راتبهم لضريبة دخل بنسبة (30%) وبدون اية سماحات.
ثانياً: يعفى من ضريبة الدخل المنصوص عليها في هذه المادة من كان اجمالي دخله الشهري(500000) خمسمائة الف دينار.
ثالثاً: تفرض ضريبة الدخل على اجمالي الدخل الشهري (الراتب الاسمي والمخصصات والحوافز والارباح الشهرية والسنوية والمكافات والايفاد وغيرها من اشكال الدخل كافة) لمنتسبي دوائر الدولة كافة والقطاع العام الممولة مركزياً و/او ذاتياً من القضاة وأعضاء الادعاء العام ووكلاء الوزارات وأصحاب الدرجات الخاصة والمدراء العامون ومن بدرجتهم ومن يتقاضى راتبهم والموظفين المدنيين والعسكريين على الملاك الدائم والعقود كافة وبدون اية سماحات ويتم احتسابها كالاتي:
أ‌- تعفى اول (500) خمسمائة الف دينار من الضريبة.
ب‌- يستقطع مبلغ ضريبة بنسبة (10%) عن كل ما زاد عن (500000) خمسمائة الف دينار لحد (1000000) مليون دينار، وبنسبة (20%) عن كل ما زاد عن (1000000) مليون دينار لحد (1500000) مليون وخمسمائة الف دينار، وبنسبة (30%) عن كل ما زاد عن (1500000) مليون وخمسمائة الف دينار كما في الجدول التوضيحي المرافق بهذا القانون.
رابعاً:

أ- يخضع اجمالي الدخل الشهري للمتقاعدين المدنيين والعسكريين إلى ضريبة دخل شهرية تحتسب وفقاً لأحكام البند (ثالثاً) من هذه المادة.
ب-تفرض ضريبة دخل مقطوعة بنسبة (10%) على المكافآت التقاعدية ومكافآت نهاية الخدمة.
خامساً: يعفى المشمولون بأحكام هذه المادة من دفع ضريبة الدخل وفقاً لأحكام قانون ضريبة الدخل رقم (113) لسنة 1982)
وبهذا يتضح من المادة أعلاه ان مجلس الوزراء زعم (تحقيق العدالة الاجتماعية) المفقودة في العراق، في حين لم تتوفر أي معطيات في الواقع العملي عن تحقيق هذه الغاية، بل إنَّ فرض ضريبة الدخل بصيغتها الحالية ساهم في تغييب العدالة الاجتماعية للأسباب الآتية:
1- إنَّ فرض ضريبة الدخل بالنسبة المحددة على بعض فئات الموظفين من غير شاغلي الدرجات الخاصة سيؤدي إلى تخفيض الدرجة المالية لهم، مما سيؤدي بالنتيجة إلى حرمانهم من الزيادات المالية التي حصلوا عليها نتيجة الترفيع أو العلاوة، فضلاً عن إعادة تسكينهم مع الموظفين الأدنى منهم درجة مالية، مما سيتحقق معه مبدأ تساوي الموظف المرفع أو الممنوح علاوة مع الموظف الذي لم تتحقق فيه شروط الاستحقاق والذي هو أدنى مرتبة من الموظف المشمول بالاستقطاعات المالية وفق النسب المذكورة، مما يعني اهدار مبدأ المساواة امام القانون واهدار العدالة الاجتماعية.
2- فيما يتمثل ثانيها في أنَّ ضريبة الدخل المفروضة على الوزراء والنواب بنسبة (30%) من اجمالي الدخل وإقرار المساواة في هذه النسبة مع من يتقاضى راتباً يزيد على (1500000) مليون وخمسمائة الف دينار فإنه لم يراع التدرج الواجب في احتساب هذه الاستقطاعات، كما أنه لم يحقق المساواة امام القانون المنصوص عليها في المادة (14) من الدستور.
فالتساؤل الموجه لرئيس مجلس الوزراء هل يعقل أنْ نساوي من يتقاضى راتب يصل إلى مبلغ (11) مليون دينار من قبل الوزراء والنواب بالإضافة إلى راتب ومخصصات (16) حارس شخصي، مع موظف راتبه الشهري يتراوح بين (1500000) مليون ونصف أو (مليوني) دينار؟
كما أنَّ التساؤل الذي يثار هل أنَّ مقتضيات العدالة الاجتماعية توجب قيام الحكومة بالمساواة بين استقطاع شاغل الدرجة الخاصة والمستشار الذي يصل راتبه الشهري إلى (6) مليون دينار، مع راتب الموظف الذي راتبه الشهري لا يتجاوز (مليونين) دينار؟
3- وفضلاً عن ذلك فإنَّ فرض ضريبة الدخل بالصورة المذكورة تتعارض مع المادة (19/سادساً) من الدستور التي تنص (لكل فردٍ الحق في أنْ يعامل معاملة عادلة في الإجراءات القضائية والإدارية).
أما بالنسبة إلى المتقاعدين فان قيام مجلس الوزراء في المادة أعلاه باستقطاع ضريبة الدخل من المتقاعدين يشكل تنصلاً عن الحماية الدستورية الواجب توفيرها لهذه الفئة من الموظفين من غير الوزراء والنواب وشاغلي الدرجات الخاصة والمدراء العامون، إذ إنَّ الاستقطاع من المتقاعدين بالصيغة المذكورة يخالف المادة (30) من الدستور التي تنص (ثانياً: تكفل الدولة الضمان الاجتماعي والصحي للعراقيين في حال الشيخوخة …ويُنظم ذلك بقانون).
فضلاً عن مخالفة هذا الاستقطاع لمبدأ رجعية القوانين المنصوص عليه في المادة (19/ تاسعاً) بأنه (ليس للقوانين أثرٌ رجعي ما لم ينص على خلاف ذلك، ولا يشمل هذا الاستثناء قوانين الضرائب والرسوم).
والسبب في البطلان هو أنَّ قانون الموازنة العامة يسري ابتداء من (1/1/2021) ولغاية نهاية السنة المالية وفقاً لقانون الإدارة المالية رقم (6) لسنة 2019، وأنَّ تطبيق هذا النص يترتب عليه مخالفة النص الدستوري الذي يحرم الرجعية في الأمور المالية.
ناهيك عن أنَّ قانون الموازنة يتسم بالصفة المؤقتة، ولا يسري إلا لسنة مالية واحدة وفق ما تقدم أعلاه، لذا فإنه من غير المقبول تعديل القوانين النافذة بقانون وقتي، ومنها قانون رواتب ومخصصات موظفي الدولة والقطاع العام رقم (22) لسنة 2008، وكذلك قانون التقاعد الموحد رقم (9) لسنة 2019، وقانون ضريبة الدخل رقم (113) لسنة 1982 بهذه الطريقة غير السليمة، والتي لا تنسجم مع الصياغة التشريعية ومتطلبات الثبات التشريعي لهذه القوانين المهمة بالنسبة إلى الموظف والمتقاعد على حد سواء.
ولو كانت الحكومة – ممثلة بمجلس الوزراء – حريصة على حرمة المال العام في ضوء الواجب المفروض عليها في المادة (27) من الدستور لكان الأجدر بها النص على المبالغ المتحققة بذمة شركات الهاتف النقال عن الأقساط غير المسددة.
كما كان الأجدر بالحكومة ومجلس النواب إعادة فرض ضريبة الدخل التي سبق وأنْ تم الاعفاء منها بموجب قانون اعفاء الشركات الاجنبية والمقاولين الثانويين الاجانب المتعاقدين في عقود جولات التراخيص من الرسوم رقم 46 لسنة 2017.
وإزاء هذه المخالفات الدستورية والقانونية لتحديد سعر الصرف وضريبة الدخل المفروضة على راتب الموظفين فاننا نقترح الاخذ بالإجراءات الاتية:
1- ندعو مجلس النواب إلى حذف المادة المتعلقة بسعر الصرف من مشروع قانون الموازنة، وذلك لمخالفة ذلك لنصوص الدستور واستقلال البنك المركزي في تحديد ورسم السياسة النقدية.
2- ندعو مجلس الوزراء إلى تقديم الجدوى الاقتصادية من بنود الورقة البيضاء وربطها مع بنود الموازنة العامة بشكل واضح وصريح، من اجل ان تاتي الموازنة محققة لأهدافها المالية.
3- ندعو مجلس الوزراء إلى تقديم بيان إلى الشعب وإلى مجلس النواب عن الإجراءات المتخذة من قبله لتقليل المديونية الدولية للعراق وكذلك إجراءات المحافظة على حقوق الأجيال القادمة.
4- ندعو مجلس النواب إلى إلغاء وحذف المادة (20) من مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية وتكليف مجلس الوزراء بإعداد مشروع قانون تعديل لقانون ضريبة الدخل مستقل عن قانون الموازنة العامة الاتحادية، فضلاً عن ضرورة مراعاة العدالة والتدرج في تحديد نسبة (30%) من الدخل وفق نسب تصاعدية بالنسبة للمشمولين بها من ذوي الدخل (1500000) فما فوق.
5- ندعو مجلس النواب إلى إضافة مواد تلتزم الحكومة باستيفاء المبالغ المدينة بها شركات الهاتف النقال خلال الربع الأول من السنة المالية، مع فرض غرامات تأخيرية عن عدم التسديد.
6- في حالة قيام مجلس النواب بتمرير هاتين المادتين (1/اولاً/) و(20) من مشروع القانون فإنه ندعو الموظفين والمتقاعدين إلى الطعن بعدم دستورية المواد المذكورة أعلاه.

الهوامش 

1- ينظر كتاب البنك المركزي العراقي/ دائرة العمليات المالية وإدارة الدين المرقم 6/1/2440 في 20/12/2020 الموجه إلى المصارف المجازة كافة، اذ ينص على تحديد سعر شراء الدولار من وزارة المالية بمبلغ (1450) دينار، و(1460) سعر بيع الدولار من خلال نافذة بيع العملة الأجنبية، و(1470) دينار سعر البيع من قبل المصارف والمؤسسات المالية غير المصرفية للمستفيد النهائي.

2- تنص المادة (15) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 على ان (العراقيون متساوون أمام القانون دون تمييز بسبب الجنس أو العرق أو القومية أو الأصل أو اللون أو الدين أو المذهب أو المعتقد أو الرأي الاقتصادي أو الاجتماعي).

3- تنص المادة (16) من الدستور العراقي (تكافؤ الفرص حق مكفول لجميع العراقيين، وتكفل الدولة اتخاذ الإجراءات اللازمة لتحقيق ذلك).

4- تنص المادة (30) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 على انه ( اولاً: تكفل الدولة للفرد والاسرة – وبخاصة الطفل والمراة – الضمان الاجتماعي والصحي والمقومات الأساسية للعيش في حياة حرة كريمة، تؤمن لهم الدخل المناسب، والسكن الملائم).
5- حافظ العراق على مراتبه المتدنية في هذا التقرير حيث انخفض ترتيبه في مؤشر أداء الأعمال 2020 إلى المرتبة 172 من أصل 190 دولة محققاً 44.7 نقطة من أصل 100 نقطة يعتمدها التقرير لقياس التطور في أداء الأعمال